潘效苏(1838-1913），原名潘德音，字重贤，号少泉，后改名效苏，湖南湘乡人。咸丰十一年(1861年），23岁的潘效苏投效军营。同治二年(1863）八月，潘效苏因参加了清军收复杭州等城池的战斗，作战勇敢，经左宗棠保奏以县丞留于浙江。此后，潘效苏跟随部队支援福建的剿匪作战，陆续收复了漳州的各府厅州县城池，福建全省的剿匪结束以后，部队犒赏三军，经左宗棠保奏，潘效苏免补本班，以通判改留福建，优先补用。但不久，潘效苏所在部队又转战广东，先后收复了广东镇平等城市，再次经左宗棠保奏奉旨赏加同知衔。同治七年(1868年），潘效苏随西征军赴直隶地区围剿捻军起义，战功卓著，又经左宗棠保奏，以同知衔改留陕西补用。同治八年(1869年）五月，潘效苏署理肤施(今延安市)澄县等县的知县。
此后，潘效苏的母亲去世，其回乡丁忧一年，丧期服满后，他赶赴甘肃，管理恪靖中营，兼带左路、左后等营。同治十年(1871年），潘效苏调署狄道州(今甘肃临洮县）知州。同治十一年(1872年）其调河州知州。光绪四年(1878年），奏保以知府用。不久，又再任河州知州，并转任循化厅(今青海循化撒拉族自治县）同知。
在从军的十七年间，潘效苏从一个23岁的俊秀青年，官阶一步步提升，后升为知府同知。他的才干得到了上级官员的认可与褒奖。
光绪八年(1882年），已44岁的潘效苏赴青海省循化厅同知任上。
光绪九年(1883年）十月，潘效苏奉刘锦棠调遣，赶赴新疆，旋调补迪化直隶州知州。光绪十年(1884年）三月，其接印视事。光绪十二年(1886年），潘效苏交卸迪化州事，调署和阗直隶州知州。光绪十四年(1888年）八月，调署伊犁府知府。光绪十五年(1889年）三月，护理新疆巡抚魏光焘奏补迪化府知府，由于修理城池有功，经魏光焘保奏加盐运使衔。光绪二十年(1894年）三月，回赴迪化本任。光绪二十一年(1895年）十一月，经前陕甘总督陶模奏请，开去潘效苏迪化知府一职，以道员身份归甘肃新疆补用。此后，又因会剿西宁北大通回民起义有功，朝廷赏加其西林巴图鲁名号。光绪二十二年(1896年）十月，潘效苏奉旨补授新疆镇迪道尹，兼按察使衔。光绪二十四年(1898年）十月，潘效苏署理新疆布政使。光绪二十五年(1899年）三月，回任，九月再次署理新疆布政使。光绪二十五年(1899年）五月，绥来回民起义，新疆巡抚饶应祺饬迪化城守协副将查春华等严戒城防，会同迪化县知事刘兆送等设法缉拿，并委镇迪潘效苏等总理省团练，选募天津商民丁壮500名，编成营队，协助城防。
光绪二十六年(1900年）五月，回任，旋经陕甘总督魏光焘奏调，赴甘差遣，委署甘肃布政使，光绪二十七年(1901年）正月，奉旨补授甘肃按察使。光绪二十八年(1902年）九月五日，朝廷鉴于其久任边缺，熟悉民情，升任新疆巡抚。“清实录”也载“任道镕因病解职，调安徽巡抚聂缉椝为浙江巡抚，甘肃新疆饶应祺为安徽巡抚，以甘肃新疆布政使潘效苏为甘肃新疆巡抚。”光绪十年(1884年）新疆建省后，由于新疆幅员辽阔、地广人稀，按照“因陋就简”的原则，清政府在新疆南北两路分别设置了镇迪、阿克苏道、喀什噶尔和伊塔道四道。但运行多年以后，原来设置的府、州、县过宽、过大的弊端便显现出来。建省18年后，到光绪二十八年(1902年）饶应祺主政新疆时，由于人民生活安定，人口日渐增多，边境平定，很多回民纷纷来新疆屯垦、做工，经商。随着人口的增加，各种政务也日渐增多，一些地方的建置越来越不适应社会发展的需要，“各州县辖境过宽，遇事时有鞭长莫及之虑”(5）。所以，光绪二十八年(1902年）九月二十九日，潘效苏接任新疆巡抚后，一方面选派人员协同地方官员着手勘划各地界址、户口、钱粮；另一方面又选派人员专门办理此事。对勘界过程0现的问题，潘效苏也及时予以解决。具体做法是一、在莎车、叶城之间增设泽普县。在原先的奏议中，将县城设在莎车的坡期坎庄，但潘效苏经过调查发现，坡期坎存西距莎车九十里，东距叶城九十里，中间是戈壁荒滩，假若设县，似嫌过密，而叶城以东则是固玛。此地距县城有一百二十里，中间也是百里戈壁，由于距离较远，民间完税、及折纳银粮多有不便。于是，潘效苏便把固玛作为了泽普县县城的驻地，“改新疆泽普县移驻固玛巴楚州，隶莎车府”，(6）并将莎车府的坡期坎村改为叶城县管辖。如此一来，不仅对清理诉讼较为便利，而且此地东距和田三百余里，地理位置也适中，便于相互联络。这对当地农业的发展和商业上的税征都有很多好处。
光绪二十九年(1903年），潘效苏又建议将南疆的“疏勒、莎车、温宿三直隶州改升知府，三州吏目改升府经历；库车直隶厅同知改为直隶州知州，玛喇巴什直隶厅通判改为知州，两厅照磨改为州吏目。以上改设正佐十缺，衙署、坛庙、仓廒、监狱毋庸兴修。廉匪俸公等项一概照旧，已毋庸增减。莎车府属新设蒲犁通判，新设泽普县改为皮山县；疏勒府属”。(7）这种新的区划设置，不仅从地理位置上将所属府州县的管辖范围行政划一，也趋于合理。更有利于中央对地方的管理。
此外，在玛喇巴什这个地方，此地经常与疏勒发生争界、争水事端，过去因为归疏勒府管辖，并无畛域之分。后经查明玛喇巴什与疏勒争水、争界的界处位于玛喇巴什属地的铁里木华庄，地处偏远。玛喇巴什过去曾隶属于叶尔羌，自设官分治以来，又隶属莎车。玛喇巴什一向同莎车、叶城各个村庄共同使用厅杂拉布河水，而这个村庄处在河流的下游，由于莎车、叶城上游各村庄的垦荒特别多，导致下游的村庄时常缺水，后来经过多次派员勘察，封禁了上游的垦荒，情况才得以好转。加上泽普勒善河也是在莎车、叶城的上游，经由莎车属地的头台，而后到达二台、三台、四台，以致五、六、七台，而此地却是地高水低，难以灌溉。而且五台的水势较陡，每年夏季上游水涨时必造成决堤，“为患论者皆以该厅不得该河之利，独受该河之害。于是，潘效苏建议在莎、叶境内开渠，以达玛属地内，不仅可以开荒获取大利，且免水患于无形。”三是，在吐鲁番地方裁藩设县。由于当时新疆吏治腐败，财政收入日不敷出，导致像吐鲁番郡王那样的地方贵族势力依靠朝廷给予的优惠条件独霸一方，不听政府的号令，妄自尊大。鉴于这种情况，光绪二十八年(1902年），潘效苏决定在吐鲁番郡王的封地减藩设县。鄯善设县后，以鲁克沁镇为郡王的封地，封号不变，其在册的庄园、田园，都以县治令纳税。(9）通过裁藩设县，无形中削减了地方郡王的权力，杜绝了地方割据势力的出现，保证了税赋的征收，维护了中央政府在新疆的统治。
哈萨克也是新疆的世居民族之一，以前常在齐桑诺尔、俄栋河、布昆河一带游牧。同治三年(1864年），中俄《勘分西北界约记》签订后，俄国将科布多所属的斋桑湖全部占去，阿尔泰乌梁海七旗游牧牧地也几乎被瓜分殆尽，致使大部分哈萨克牧民的驻地、牧地划入俄境，根据“人随地归”的原则，哈萨克牧民也随地归俄，而内附之众则向东迁徙，散居、游牧在阿尔泰山南坡一带。光绪初年，由于自然灾害频发，草场枯竭，部分哈萨克牧民“相率潜逃来新，致使新疆南、北路皆有哈萨克窜扰”，【10】但当时清廷仍固守着传统“有边无防”的边防政策，致使与新疆接壤的哈萨克牧民时常犯卡，给新疆的边防稳定构成威胁。而且，科属阿尔泰山周围七百余里，自借给塔尔巴哈台安插蒙众之后，乌梁海大片的膏腴之地全部失去，游牧无资，此处官兵一再呈请，要求收回所借出的草场。科布多之所以要急切的收回所借出之地因“寄牧各蒙部之哈萨克，若不将阿尔泰山借地收回，别无安插之处”，而塔城之不欲还地也因“潜住阿尔泰山之哈萨克，若收回塔境实无余地可以安插。”【11】由此，双方来往交错多年。而且哈萨克窜匿新疆境内已数十年，散处各地，男女人口数以万计，漫无限制，法令难以施用。不但侵占蒙、回、维民族的牧地，甚至结伙持械，肆意横行。“小则抢劫牲畜，大则伤害人命，为祸最大，急之既虞走险，缓之又复难驯，操纵之间实行难棘。”【12】西北边防的形势变得越来越复杂。
光绪二十八年(1902年），科布多参赞大臣瑞洵奏称“阿尔泰一带横被侵占，蒙哈愤怨，拟先委员驰往办理”【13】，面对如此情况，清廷认为“此事事关北路大局，潘效苏按照所陈各节确切查明，妥筹整顿，以重边防”【14】”。潘效苏主张“将原借地段交还科布多参赞大臣管辖，其潜住之哈民人随地归，住科布多境者归科城管辖，住塔尔巴哈台境者归塔城管辖”(15），并“派令练军右旗营王官王之相、从九品李炳文星夜前往，会同省员及科城来员分别悉数收回各牧”(16），而且“哈萨克向本不准入卡，而安插新疆境内，终恐养痈成患”。为维护边境局势，潘效苏吸取前任饶应祺“操之过急，急生他变”的教训，提出“收哈一事，不宜操切，务当体察情形，善为开导，随时妥善办理”(17），并采取“恩威并施”的羁縻方针，即对越境的哈萨克牧民，予以劝导，“剔之以威，歆之以利，先将迪化东山暨奇台、孚远、阜康、镇西厅各境内潜住之哈众头目十三名，加以拊循……责令将该管哈众速迁归牧。”(18）在想办法开导的同时，潘效苏也饬令各地有哈萨克北路的精河、库尔喀喇乌苏、绥来、呼图壁、昌吉、迪化、阜康、孚远、奇台镇；西南路的吐鲁番、鄯善、焉耆、若羌、于阗等十六府、厅、县，以及北路抚属之中营中旗，左路中旗，玛纳斯协中、左、右三营旗库尔喀喇乌苏之中营中旗，济木萨之中营中旗，迪化城守协之中左右三旗，吐鲁番营之左旗，练军左翼中左右三旗，右翼中左中右三旗，伊犁镇属之精河中营中旗，巴里坤属之中营中旗、城守营，古城之中营中旗；南路阿克苏镇属之喀喇沙尔中营中旗，蒲昌营、若羌营，喀什噶尔提督之和阗营等马步三十营旗。“各抽队伍，并加派文武委员，会同驱逐，一面咨请科塔两城派拨文武员弁勇丁，随带哈萨克头目通事前来搜查，随时接收，各归各牧。”(19）然而，在办理驱逐哈萨克牧民的过程中，一些地方官不肯出力协助，且有意容留，“不以潘效苏派队驱逐为然，致哈恃为护符，既行复止，委员孤掌难鸣。”(20）为此，潘效苏就驱哈事宜“议定文武各弁功过，以示劝惩”，从制度上确保了“安抚哈民”的顺利进行，为边境安宁奠定了基础。
潘效苏自光绪九年(1883年)被刘锦棠调来新疆，旋补迪化直隶州知州。历任和阗直隶州知州、伊犁府知府、镇迪道尹兼按察使、新疆布政使，光绪二十八年(1902)，又升任新疆巡抚，一直到光绪三十一年(1905)被发往军台效力。潘效苏作为一个在西北任官有30年之久，对西北边防事业的发展也做出一定贡献，尤其是他在新疆巡抚任上的4年间，他所实施的一系列政治、经济、军事、文化措施对巩固新强边防，发展新疆经济都起到了积极作用。
潘效苏是中国晚清社会的一名封建官吏，他不仅受制于中央，也受制于地方，他既是中央政策的执行者，也是西北边务的参与者。在清末，中国官场最大的弊病就是-腐败。由于政府发给官吏的俸银很少，一般只够勉强养家糊口。加上他们的任职期限很短，一般是三年左右，为保留原职或获得新职又不得不上下打点，所以官吏们为了生活只得采取这样或那样的手段敛财，为自己离职以后作准备。光绪二十七年(1901)，载澜被发配到新疆迪化后．巡抚饶应祺非旦不予-反而给予优厚待遇。潘效苏升任巡抚后，更是攀附载澜。他提出了吃“轱辘会”，即从巡抚起，依次布政使、按察使及迪化府县官轮流宴请。除朝廷规定的忌辰之外，几乎无日不宴，每宴皆有戏，酒食争逐，盛极一时，载澜几乎是每宴必到。为了便予载澜在城里城外寻欢作乐，潘效苏又在“迪化城东北水磨沟修建亭榭，以供夏日游宴”(101）。这也埋下了潘效苏后面入不敷出，贪墨公款的伏笔。
再者，潘效苏熟悉了解新疆情况，也提出了很多纾解财政窘迫状况的一些措施，但往往在执行过程中变质、走样，起到了非常不好地效果。比如潘效苏改革新疆的“站车”制度就是一个很好的例证。新疆建省以后，也仿照内地各省体制，将“军台”和“营塘”合二为一，改由各地方官管辖，并更名为“驿站”。据统计，当年新疆各地的驿站总共有150处，共有驿马1716匹，每年开支白银5.4万两，均可造册报销所需白面和草料概由地方官拨给。光绪二十八年(1902），“新疆巡抚饶应祺奏请增设州县、增加驿站，南北疆各地共有213个驿站，配备驿书213名、马夫1066人、马2106匹。”(102)光绪二十九年(1903），到任不久的潘效苏仿照俄国台车制度，创办了从新疆省城迪化到甘肃肃州(嘉峪关）的“站车”，民间也叫“六根棍”。当时，新疆通往甘肃内地有两条路可走夏季走巴里坤，秋冬季走吐鲁番，再经哈密东行。一路须经30-40站。车辆由官府提供，每天备车10辆，由当地官府管理经营。官府文报由驿书掌管，按站传驿和递送。公差往来，费用由官府支给；商民往来，按站缴纳车资。开办之初，效果非常好，大受欢迎。起初车多人少，但日子一久，问题便来了。随着乘客越来越多，前面的乘客陆续乘车走了，后面的乘客无车可雇。出去的车不能按时抵达和返回，乘客在驿站耗费数日，干粮用尽却见不到车，怨声四起。加之刮风下雨、下雪，驿役动不动把乘客赶下车落在荒野扬长而去，进而骂声四起。后来，“站车”毁坏的也多，来不及修理，车马不足，也没有及时添置，马夫报酬过低等，都把怨气撒到了乘客身上。“站车”制度维持了三年便不得不通令废止了。让一桩好事办成了弊政。
所以一项好的动议、想法，光有好的初衷是不行的，还需要在执行层面有得力的人去贯彻好、落实好才可以。
结局光绪三十一年(1900)八月十八日，升允便参奏潘效苏等侵挪白银二十三万余两之多，恳请革职拿问。当清廷查知这一事件后十分愤怒，“该抚身为疆臣，宜如何清白乃心，整躬率属，乃竟侵挪巨款，实属辜恩溺职”(103）。于是，清廷立即下旨“新疆巡抚潘效苏，着即行革职，发往军台效力赎罪。已革镇迪道李滋森、吐鲁番同知张树焱、候补通判周开署，扶同捏饰，朋比分肥，均着发往军台效力赎罪，以示惩做。”(104）但是，通查当时律例，还没有新疆革职人员发往军台效力赎罪的先例，所以应由何路行走朝廷也没有拿定主意。后来经新疆兼臬司衙门派人详查，确定由新疆入嘉峪关，取道甘、凉、宁夏、归化城到达张家口戍所。从新疆入嘉峪关，潘效苏在途中患病，直隶总督袁世凯曾奏请倍缴台费，恳免发遣。然而，由于清廷决心已定，最终未曾准许袁世凯的奏请。
光绪三十二年(1905)十月，潘效苏只得由新疆起程，取道甘、凉、宁夏、归化城赴张家口戍所。十二月行至甘、凉地方，光绪三十二年(1906)正月行抵宁夏府城，卧病两月之久，四月二十六日抵张家口。
其实最早举报潘效苏-，挪用公款行为的是吴引孙。潘效苏与吴引孙是先后接任新疆巡抚、新疆布政使的。吴引孙来新疆接任布政使一职后，在交接、查账的过程中便发现了潘效苏的贪墨行为，便立刻向上级陕甘总督升允进行举报。据此，升允又奏报给了朝廷(105）。
杨增新曾在《补过斋文牍》中论及新疆吏治时说“查新疆吏治以潘效苏抚新之时为最坏，真有如该咨议所云，官吏以钻营为能，以狡诈为才。长官用人以属员之逢迎为衡者，其余历任巡抚如陶模、如吴引孙、如袁大化皆未尝如潘效苏之肆无忌惮、为所欲为。”【106】曾问吾在《中国经营西域史》也说“潘效苏抚新之时，吏治最坏，官吏以钻营为能，以狡诈为才；长官用人，以属员逢迎之工拙为衡”(107）。
后来，潘效苏被其同乡，时任盛京将军的赵尔巽聘为顾问。民国二年(1913)，75岁的潘效苏逝世。至此，潘效苏便消失在历史的喧嚣之中。
